當(dāng)前財(cái)政體制改革最難啃的“骨頭”，是理順政府間關(guān)系，這包括中央與省、省以下兩大環(huán)節(jié)，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系是這輪改革的目標(biāo)。

近日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》，要堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循健全政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則，清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，理順省以下政府間收入關(guān)系，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全省以下財(cái)政體制調(diào)整機(jī)制，規(guī)范省以下財(cái)政管理。

事實(shí)上，自2016年國務(wù)院發(fā)文推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任(下稱財(cái)政權(quán)責(zé))劃分改革后，近些年包括公共服務(wù)、交通、科技、生態(tài)等多領(lǐng)域央地權(quán)責(zé)劃分改革朝著縱深推進(jìn)，不少省份也發(fā)文推動(dòng)這些領(lǐng)域省以下的省市縣財(cái)政權(quán)責(zé)劃分，為何此時(shí)中央專門指導(dǎo)地方進(jìn)一步推進(jìn)省市縣財(cái)政體制改革?未來省以下財(cái)政體制改革有哪些重要內(nèi)容，而這又將有何影響?

改革加速的背后

政府間財(cái)政關(guān)系有三大重點(diǎn)，首先是財(cái)政權(quán)責(zé)怎么分，即各級政府(中央、省、地市、縣、鄉(xiāng))分別干什么事，并承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。其次是政府收入怎么分，財(cái)力需要跟事權(quán)相匹配。最后則通過轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)下級政府收支缺口。

1994年中國分稅制改革后，初步構(gòu)建了中國特色社會主義制度下中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的體系框架。經(jīng)過二三十年發(fā)展，中央與省、省市縣財(cái)政權(quán)責(zé)劃分不同程度存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題。

為此，2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，保障和督促地方履行財(cái)政事權(quán)，減少央地共同財(cái)政事權(quán)，并要求加快省以下財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革。

中國政法大學(xué)施正文教授告訴第一財(cái)經(jīng)，近些年中央與省的財(cái)政權(quán)責(zé)劃分改革穩(wěn)步推進(jìn)，主要領(lǐng)域方案陸續(xù)出臺實(shí)施，取得階段性成果。但省以下財(cái)政體制改革進(jìn)展相對滯后，存在明顯短板。為建立現(xiàn)代財(cái)政制度，當(dāng)下必須要加大省以下財(cái)政體制改革力度，這也是中央發(fā)文推動(dòng)這項(xiàng)改革的重要原因。

“當(dāng)前地方在推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革方面積極性不高，少數(shù)地方真正推動(dòng)這項(xiàng)工作，千差萬別的省以下財(cái)政體制導(dǎo)致一些問題，比如基層財(cái)政困難，省里將部分責(zé)任向上甩給中央財(cái)政等，近些年中央財(cái)政做了大量工作來解決基層收支矛盾問題。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)范子英教授告訴第一財(cái)經(jīng)。

一位西部地區(qū)的地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，在央地權(quán)責(zé)劃分改革潮下，近些年當(dāng)?shù)匾恍╊I(lǐng)域市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革也在推動(dòng)，但問題依然是權(quán)責(zé)不匹配，基本維持此前的利益格局，只是在增量分配上向基層傾斜。

施正文認(rèn)為，近些年經(jīng)濟(jì)下行，疊加減稅降費(fèi)、疫情沖擊、外部形勢復(fù)雜等因素，客觀上導(dǎo)致基層財(cái)政更加困難，而保民生保市場主體等重任又落在基層。而想要解決這一問題，離不開省以下財(cái)政體制改革實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

近些年中央財(cái)政加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是今年為了支持地方落實(shí)退稅減稅政策和保民生，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模高達(dá)約9.8萬億元，比去年增加約1.5萬億元。另外為了確保資金直達(dá)基層，惠企利民，今年財(cái)政直達(dá)資金規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

范子英表示，隨著2020年應(yīng)對疫情的財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制常態(tài)化，對省以下財(cái)政體制也有一定影響，因此省以下財(cái)政體制也需要進(jìn)一步深化改革，來適應(yīng)新變化，更好地保障基層財(cái)力。

不久前，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》 ，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。

范子英表示，地方保護(hù)主義影響全國統(tǒng)一大市場構(gòu)建，地方之所以有保護(hù)主義其實(shí)就是維護(hù)地方利益，而其中原因之一就是地方財(cái)政收入不能跟當(dāng)?shù)匾恍┥a(chǎn)要素掛鉤。這就需要推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，優(yōu)化地方財(cái)政收入分配。

施正文認(rèn)為，疫情沖擊下，地方財(cái)政更加困難，地方保護(hù)主義更甚，地方雖然能獲得短期利益，但從全國和長遠(yuǎn)來看是損失。要推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場需要破除體制障礙，這其中就包括中央統(tǒng)一指導(dǎo)意見，來推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，形成區(qū)域財(cái)力均衡局面，有助于破除地方保護(hù)和區(qū)域壁壘。

保障縣級財(cái)力，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

上述會議要求，要通過完善財(cái)政制度，破除地方保護(hù)主義、消除市場壁壘，健全持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的保障制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支持力度，完善區(qū)域支持政策，推動(dòng)建立縣級財(cái)力長效保障機(jī)制。

遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇對第一財(cái)經(jīng)表示，根據(jù)此次會議相關(guān)表述，省以下財(cái)政體制改革一大亮點(diǎn)，是堅(jiān)持了分稅制原則，凸現(xiàn)了對1993年分稅制的繼承，通過運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，有效克服縱橫向財(cái)政失衡，推動(dòng)建立縣級財(cái)力長效保障機(jī)制。同時(shí)壓實(shí)了地方各級政府的風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

前述地方財(cái)政人士認(rèn)為，推動(dòng)建立縣級財(cái)力長效保障機(jī)制是一個(gè)比較新的表述，應(yīng)引起重視。

隨著中央與省財(cái)政權(quán)責(zé)劃分逐步清晰，省以下財(cái)政權(quán)責(zé)劃分成為未來改革重點(diǎn)。當(dāng)前基層承擔(dān)大量財(cái)政事權(quán)，但財(cái)力不足，多位財(cái)稅專家認(rèn)為，未來改革的一大方向，是適當(dāng)增加省級財(cái)政事權(quán)，明晰共同的財(cái)政事權(quán)，并相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任，這也是近些年改革的一大趨勢。

目前政府權(quán)責(zé)劃分有一些基本原則，比如要體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，激勵(lì)地方政府主動(dòng)作為等。

比如此前國務(wù)院明確，將部分適宜由更高一級政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能上移，明確省級政府在保持區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化等方面的職責(zé)。避免將過多支出責(zé)任交給基層政府承擔(dān)。

施正文表示，在當(dāng)前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”以及部分地方“省直管縣”模式下，省以下財(cái)政權(quán)責(zé)劃分，關(guān)鍵落在了分清省、地市、縣(市、區(qū))三級政府干哪些事，并對收入劃分進(jìn)行調(diào)整，來給予做事相應(yīng)財(cái)力保障，不要過度依賴轉(zhuǎn)移支付。

范子英認(rèn)為，當(dāng)前要加強(qiáng)省級財(cái)政統(tǒng)籌能力，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，充實(shí)省級財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，這是接下來改革工作一大重點(diǎn)。在明晰權(quán)責(zé)后，省以下各級政府需要優(yōu)化分配。當(dāng)前省以下收入分配千差萬別，有的地方是分稅制延伸至基層，但各地分成比例不一。有的是按照此前財(cái)政承包制，根據(jù)企業(yè)規(guī)模來劃分收入。從破除地方保護(hù)角度，需要對收入劃分進(jìn)行調(diào)整。

“要素流動(dòng)性強(qiáng)稅種應(yīng)該上收到省級，比如地方的50%增值稅收入，大頭應(yīng)該放到省里，而不能給基層，否則就會存在一些地方為了增加收入來限制產(chǎn)品進(jìn)入和本地資源流出，形成地方保護(hù)主義。而對于一些要素流動(dòng)相對較弱的地方稅種如資源稅等，收入下沉到基層。”范子英說。

由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度不一，財(cái)力差異較大，在明晰權(quán)責(zé)和劃分收入后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍存在明顯的收支缺口，而這主要依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付來彌補(bǔ)。

施正文表示，省以下也要建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，不能搞“跑部錢進(jìn)”，而是需要根據(jù)地方人口、面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素法來量化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，財(cái)力要向欠發(fā)達(dá)基層傾斜，并通過推進(jìn)直達(dá)資金機(jī)制、省直管縣等來減少環(huán)節(jié)，以保障基層財(cái)力，切實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

王振宇認(rèn)為，關(guān)于指導(dǎo)意見的新華社稿件中尚未提及地方稅系、“省直管縣”“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等既有試點(diǎn)性改革，這些改革何去何從的問題仍有待明確。同時(shí)，近些年由于人口聚集或收縮引致的新問題也期待有所回答。

前述會議還強(qiáng)調(diào)，要壓實(shí)地方各級政府風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，從嚴(yán)查處違法違規(guī)舉債融資行為。要嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，健全財(cái)會監(jiān)督機(jī)制。

中國社會科學(xué)院大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師吉富星表示，這表明即便在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇形勢下，中央依然強(qiáng)調(diào)地方政府不得違規(guī)或變相舉債，注重加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控、完善長效機(jī)制建設(shè)，兼顧好穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系。

他認(rèn)為，當(dāng)前，仍要堅(jiān)持“開前門、堵后門”，積極發(fā)揮政府債券、合規(guī)融資的政策效能，同時(shí)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量、積極推動(dòng)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，對違規(guī)舉債保持高壓態(tài)勢、牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

范子英表示，此次中央推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革影響非常大，這實(shí)際涉及到“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景規(guī)劃的一些目標(biāo)能否完成，而且對地方財(cái)政收支權(quán)力、相應(yīng)支出責(zé)任都將產(chǎn)生影響，而這會影響地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有利于地方治理體系更加完善。

施正文認(rèn)為，中央加快推動(dòng)省以下財(cái)政體制改革，將有利于解決基層財(cái)政困境，增強(qiáng)基層財(cái)政“?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，也有利于打造公平開放的競爭環(huán)境，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，這將穩(wěn)定市場預(yù)期，激發(fā)地方活力，從而有利于穩(wěn)增長。

王振宇表示，由于財(cái)政體制改革局限在“財(cái)政”事權(quán)與支出責(zé)任劃分，“財(cái)政”外的一些關(guān)系問題如何理順、銜接也是個(gè)大課題。另外，省以下財(cái)政體制改革是項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，指導(dǎo)意見具有引領(lǐng)性、原則性，在此過程中要充分體現(xiàn)授權(quán)原則，賦予省級政府必要的“自由裁量權(quán)”。(作者：陳益刊)

關(guān)鍵詞： 財(cái)政管理 為何中央專門指導(dǎo) 政權(quán)責(zé)劃分改革 改革加速